COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 24.3.2011
COM(2011) 128 definitivo

Estratto da
LIBRO VERDE

Sul gioco d'azzardo on-line nel mercato interno
SEC(2011) 321 definitivo

Il presente Libro verde mira ad avviare un'ampia consultazione pubblica su tutti i problemi di ordine pubblico e sugli aspetti relativi al mercato interno del rapido sviluppo dell'offerta di gioco d'azzardo on-line, sia lecita che non autorizzata, rivolta a cittadini situati nell'UE.
Si invitano gli interessati a presentare osservazioni su tutti o su alcuni punti del documento. Domande specifiche sono formulate alla fine di ogni sezione. Gli Stati membri, il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale europeo e tutte le parti interessate sono invitati a trasmettere osservazioni sulle proposte formulate nel presente Libro Verde. 
I contributi devono essere inviati alla Commissione ad uno dei seguenti indirizzi entro il 31 luglio 2011:

markt-gambling@ec.europa.eu
Commissione europea
Direzione generale Mercato interno e servizi
[J-59 08/061]
Rue de la Loi 200
B-1049 Bruxelles

Il testo completo è scaricabile dal sito
http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm.

I seguenti paragrafi contengono riferimenti epidemiologici, diagnostici, normativi e legali utilizzati nella stesura del documento, utili pertanto a comprendere quale è lo spirito del lavoro e l’orientamento della commissione.

1.2. Il gioco d'azzardo on-line nell'Unione europea: situazione attuale

Principali caratteristiche del settore del gioco d'azzardo on-line nell'Unione europea 

Nel 2008 i proventi annui generati dal settore dei servizi di gioco d'azzardo, misurati sulla base dei proventi lordi dei giochi (Gross Gaming Revenues (GGR)), ossia le puntate meno le vincite ma compresi i bonus), sono stati stimati a 75,9 miliardi di euro (UE-27(rif. 12)), il che dimostra l'importanza economica del settore. I servizi di gioco d'azzardo on-line hanno registrato proventi annui superiori a 6,16 miliardi di euro, ossia il 7,5% del totale del mercato del gioco d'azzardo. Il mercato on-line è il segmento in più rapida crescita e le previsioni formulate nel 2008 ne prevedevano il raddoppio del volume in cinque anni (rif. 13). 
I canali di trasmissione per i servizi di gioco d'azzardo on-line possono essere suddivisi in tre categorie principali, ossia internet, applicazioni mobili e IPTV:
Nell'Unione i livelli nazionali di domanda di questi servizi on-line variano in funzione di una serie di fattori. A tale riguardo, non è sorprendente constatare che attualmente il Regno Unito è il mercato più grande, dato che il mercato del commercio elettronico di questo Stato membro è due volte superiore alla media degli Stati membri16. È tuttavia interessante notare che alcuni dei mercati più grandi nel 2008 sono risultati essere Stati membri caratterizzati da modelli normativi restrittivi, ossia Francia, Germania, Italia e Svezia.

rif. 12 H2 Gambling Capital (dati del 2008).
rif. 13 EGBA e H2 Gambling Capital, 2009, http://www.egba.eu/pdf/EGBA_FS_MarketReality.pdf.
rif. 14 Internet Protocol Television (televisione via internet).
rif. 15 Studio del SICL, pagina 1407, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm.
rif. 16 Cfr. Esercizio di sorveglianza del mercato nel settore del commercio e della distribuzione, 5 luglio 2010, COM(2010) 355 definitivo.

Attualmente internet è il canale più importante, ma tassi molto elevati di crescita sono attesi dall'introduzione delle nuove applicazioni mobili. Cinque sono le principali categorie di servizi di gioco d'azzardo on-line offerti. Scommesse sportive 32% – Giochi di casinò 23% – Poker 18% – Lotterie statali 15% - Bingo 12%.

2.3.1. Tutela dei consumatori

Gli elementi a disposizione della Commissione in questa fase sembrano indicare che la maggioranza dei giocatori non presentano sintomi di gioco d'azzardo problematico. Tuttavia, occorre tener conto pienamente di coloro che ne soffrono, in considerazione dei costi sociali associati per il giocatore, la sua famiglia e la società nel suo complesso. Tutti i giocatori d'azzardo devono essere tutelati contro le pratiche fraudolente. Per questo motivo, le autorità di regolamentazione cercano di garantire che tutti i giochi offerti siano controllati, corretti (ossia che i
generatori casuali di numeri siano conformi alle norme tecniche e in linea con le regole di ogni gioco) ed esenti da criminalità. La trasparenza è essenziale. 

Gioco d'azzardo problematico
La necessità di tutelare i giocatori e di prevenire il gioco d'azzardo problematico viene invocata per sottoporre a restrizioni l'offerta ai consumatori di servizi di gioco d'azzardo online. Il gioco d'azzardo problematico è spesso descritto come uno stimolo a giocare nonostante le conseguenze negative dannose o la necessità di fermarsi. Per valutare la diffusione del gioco d'azzardo problematico tra la popolazione di un paese, vengono effettuate indagini complete, i cosiddetti studi di "prevalenza". I due strumenti di screening più utilizzati per identificare i giocatori d'azzardo problematici sono il DSM-IV (rif. 60) e l'SOGS (rif. 61). In funzione delle risposte ad un elenco di domande, il giocatore è definito come un giocatore d'azzardo problematico (SOGS), un potenziale giocatore d'azzardo patologico (DSM-IV) o un probabile giocatore d'azzardo patologico (SOGS e DSM-IV), indicato anche come un giocatore d'azzardo dipendente (cfr. infra).
La Commissione è a conoscenza di studi di prevalenza a livello nazionale sul gioco d'azzardo problematico in otto Stati membri62. Altri sette Stati membri (rif. 63) hanno effettuato alcuni studi di portata limitata (regionale o per specifiche classi d'età, per lo più gli adolescenti). Il livello del gioco d'azzardo problematico negli otto Stati membri che hanno effettuato studi di prevalenza a livello nazionale varia dallo 0,5% dell'intera popolazione del Regno Unito al 6,5% in Estonia (rif. 64). Per quanto riguarda la prevalenza del gioco d'azzardo problematico nel settore del gioco d'azzardo on-line nell'UE, solo quattro Stati membri (rif. 65) forniscono statistiche nazionali, altri tre (rif. 66) forniscono alcune informazioni parziali (indagini di portata limitata, effettuate per una certa classe di età o che riguardano solo un certo tipo di giochi on-line).
Questi studi suggeriscono che i fattori principali che influenzano il gioco d'azzardo problematico sono i seguenti:

(1) frequenza dell'evento: quanto più breve è il tempo trascorso tra il momento del gioco e la possibilità di effettuare la puntata, tanto maggiore è il rischio;

(2) intervallo di distribuzione delle vincite: il tempo trascorso tra l'effettuazione della puntata e il risultato. Quanto più breve è l'intervallo, tanto maggiore è il rischio;

(3) accessibilità e ambiente sociale;

(4) la possibilità di "rifarsi" o l'illusione di essere sul punto di vincere: quanto più grandi sono la distribuzione delle vincite e le possibilità di vincita, tanto più grande è l'illusione di poter recuperare le puntate perse, tanto maggiore è il rischio (che è anche legato allo "stato di eccitamento" o dell'"effetto sogno"; 

(5) abilità percepita e "coinvolgimento": la possibilità di essere coinvolti nell'evento oggetto del gioco o di utilizzare le proprie abilità per valutare le probabilità di vincita sono elementi che indicano una psicologia da "quasi-vincita" (near-miss); ciò rafforza la sensazione di avere il controllo del gioco, aumentando così il rischio, nonché la variabilità della puntata. Si noti che questo effetto può intensificarsi quando, oltre alla pura fortuna, vengono percepiti come caratteristica del gioco anche degli elementi di abilità;

(6) comunicazioni commerciali che possono incitare gruppi vulnerabili.

A questo riguardo, i rischi per i giocatori possono variare in funzione del tipo di gioco o di scommessa. Ad esempio, le macchine mangiasoldi a pagamento rapido, i gratta e vinci e i giochi da casinò sono spesso considerati tra i più problematici a questo riguardo. Le lotterie con cadenza settimanale sono considerate meno rischiose (anche se risentono del fattore 4) di cui sopra), rispetto a quelle che si svolgono a intervalli più brevi (a causa dei fattori 1) e 2).
Si ritiene che le scommesse sportive e il poker risentano maggiormente dei rischi individuati al precedente punto 5). Le scommesse dal vivo su avvenimenti sportivi sono esposte al rischio di cui al punto 1).

rif. 60 Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM – Manuale Diagnostico e Statistico dei Disturbi Mentali) quarta edizione per il gioco d'azzardo patologico, American Psychiatric Association, 1994. La pubblicazione della quinta edizione (DSM-V) è prevista per il maggio 2013.
rif. 61 The South Oaks Gambling Screen, Lesieur & Blume, 1987. Di entrambi i manuali (DSM e SOGS) esiste una versione dedicata agli adolescenti: DSM-IV-J (juvenile), DSM-IV-MR-J (multiple responsejuvenile) and SOGS-RA (revised for adolescents).
rif. 62 BE, DK, EE, FI, DE, NL, SE e UK.
rif. 63 ES, HU, IT, LT, RO e SK.
rif. 64 M. Griffiths, Problem gambling in Europe: An overview, Appex Communications, aprile 2009.
rif. 65 BE, EE, NL e UK.
rif. 66 FI, DE e MT.

Dipendenza dal gioco d'azzardo
Nei casi in cui le informazioni sono disponibili, i tassi di dipendenza probabile dal gioco d'azzardo sembrano variare tra lo 0,3% e il 3,1% dell'intera popolazione (rif. 67). Il gioco d'azzardo patologico (dipendenza) è stato considerato da alcuni studiosi come un disturbo del controllo degli impulsi (rif. 68) e pertanto non viene indicato come dipendenza. Tuttavia, studi recenti hanno evidenziato similitudini tra gioco d'azzardo e tossicodipendenza (rif. 69). Come indicato nella sezione 3.1, gli strumenti di screening del gioco d'azzardo problematico utilizzati nelle indagini consentono di identificare le persone che hanno gravi problemi di comportamento nei riguardi del gioco d'azzardo. I pareri sono
discordanti per quanto riguarda il potenziale di dipendenza del gioco d'azzardo on-line. Anche se il gioco a distanza risponde ai criteri di disponibilità e di accessibilità che fanno sì che un giocatore diventi più facilmente un giocatore abituale rispetto a sedi di gioco non virtuali, è difficile stabilire nessi diretti tra il gioco d'azzardo a distanza e la probabilità di diventare un giocatore d'azzardo dipendente.

rif. 67 Dati relativi a 7 Stati membri, M. Griffiths, Problem gambling in Europe: An overview, Appex Communications,
aprile 2009.
rif. 68 Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders, quarta edizione, American Psychiatric Association, 1994.
rif. 69 Progetto della quinta edizione del Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders dell'American Psychiatric
Association, pubblicazione prevista nel 2013.

Il gioco d'azzardo on-line offre agli operatori possibilità più sofisticate di tenere traccia delle operazioni effettuate da ogni giocatore rispetto ai formati di gioco d'azzardo off-line. Diversamente da quanto avviene con gli studi di prevalenza, i dati sul gioco d'azzardo on-line consentono di condurre studi sul comportamento reale del giocatore. Da uno studio sul comportamento nel gioco d'azzardo on-line condotto dalla Division on Addiction della Cambridge Health Alliance, un istituto didattico collegato alla Harvard Medical School (rif. 70), basato sull'analisi a lungo termine delle attività di gioco individuali di un campione casuale di circa 50 000 giocatori di casinò on-line di 80 paesi e
un campione quasi uguale di partecipanti a scommesse sportive on-line è emerso che il 99% dei clienti delle scommesse sportive on-line non presenta alcun comportamento di gioco insolito, contro il 95% dei giocatori di casinò on-line (rif. 71).
Il rapporto commissionato nel 2009 dalla Presidenza svedese (rif. 72) sosteneva che sebbene alcune ricerche indichino l'esistenza di una correlazione positiva tra accessibilità e dipendenza dal gioco d'azzardo, i dati empirici disponibili non sempre la confermano. Quando è stato possibile confrontare i risultati di studi di prevalenza effettuati 7-10 anni fa (quando il gioco d'azzardo on-line era meno popolare) con i risultati degli studi recenti, si è constatato che il tasso di prevalenza della dipendenza dal gioco d'azzardo è rimasto stabile (rif. 73).
Anche la British Gambling Prevalence Survey (ricerca britannica sulla prevalenza del gioco d'azzardo ) condotta nel 2007 su incarico della UK Gambling Commission ha constatato che i tassi di dipendenza per il gioco d'azzardo on-line nel Regno Unito sono inferiori rispetto ad alcuni tipi di giochi off-line e che la dipendenza sembra essere maggiormente connessa all'introduzione di tipi di gioco più recenti e quindi più "attraenti", sia on-line che off-line (rif. 74).
La Commissione rileva che nell'UE la maggior parte dei tradizionali siti di gioco d'azzardo on-line titolari di licenza mettono a disposizione collegamenti ipertestuali a linee telefoniche di assistenza o a organizzazioni che si occupano dei giocatori d'azzardo problematici.
Tuttavia, anche se 15 Stati membri hanno effettuato studi di prevalenza a livello nazionale o regionale, poche sono le informazioni disponibili sulle pertinenti risposte politiche date a questi studi (ad esempio il lancio di campagne educative o l'ulteriore ricorso alla prevenzione o alla cura) o sulla misura in cui i giocatori d'azzardo problematici hanno accesso alle cure  (rif. 75) 

rif. 70 Lo studio è stato condotto nel quadro di un partenariato di ricerca con bwin, che ha messo a disposizione la banca data dei suoi clienti.
rif. 71 LaBrie, LaPlante, Nelson, Schaffer, Assessing the Playing Field: A prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling behaviour (with Schumann,) Journal of Gambling Studies, 2008; Inside the virtual casino: A prospective longitudinal study of Internet casino gambling (with Kaplan), European Journal of Public Health, 2008 e Population trends in Internet sports gambling" (with Schumann), Computers in Human Behaviour, 2008.
rif. 72 Svenska Spel, The cost of gambling. An analysis of the socio-economic costs resulting from problem gambling in Sweden. Consiglio dell'Unione europea. DS 406/09. Bruxelles, 2009.
rif. 73 Ad esempio: Finlandia e Regno Unito.
rif. 74 Addiction rates among past year gamblers. British Gambling Prevalence Survey 2007, National Centre for Social
Research, settembre 2007.
rif. 75 Solo 4 Stati membri (AT, EE, FI e UK) hanno fornito alla Commissione informazioni sul gioco d'azzardo
problematico nel contesto dello studio della Commissione "Study on gambling services in the EU Internal Market",
capitolo 9.9, pag. 1453, citato supra.

Problem Gambling in Europe: why a regulatory authority needed.
Relazione a cura del Dr. Mark Griffiths
Professor of Gambling Studies
International Gambling Research Unit